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预算管理改革要义在堵漏

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  预算管理改革打响了新一轮财税体制改革的第一枪——10月8日,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》),其中的“具体工作”部分,以7大项25条、近8000字的篇幅,对改革的核心内容进行了阐述。
  毫无疑问,《决定》的正式发布,无论对于规范地方政府性债务管理,还是对于强化新预算法通过后的执行效力,均具有划时代的意义。
  回顾既往预算管理的得失,从延拓10年之久的新预算法出台,到当前《决定》的正式发布,今年下半年以来,围绕预算管理改革,从奠定法律基础到健全落实机制,可谓是层层推进步步为营。
  客观而论,从方案内容上来看,此次预算管理改革的方案不乏亮点,方案所反映的一些思想倾向以及具体的举措,对闭环系统的构建将不无效用。比如,原则上首提“推进预算公开透明”,从无到有,进步意义不容忽视。“公开透明”原则进入《决定》,意味着未来预算管理在制度建设的细节上将更有作为。
  再如,《决定》提出清理财政专户,空前严厉。财政专户素有“第二国库”之称,长期以来,大量资金以此为名义游离于国库之外,缺乏监管,已成一大乱象。《决定》将政策收紧,提出地方不得新设专项支出财政专户,而对已设立的、非经财政部审核并报国务院批准予以保留的专户,也规定2年内必须逐步取消,不能不让人拍手称快。
  此外,在优化转移支付结构方面,《决定》中的压缩专项转移支付、提高一般性转移支付等政策,也都提出了可以量化考核的具体要求,使得限制和约束更为切实、有力。总之,可以想象,政策重压之下,预算管理的一些长期存在的漏洞将有望得到填补。
  然而,应有的进步并不能完全填补既存的不足,细察《决定》,一些政策规定模糊,可操作性不强,很可能无法落实到位,还有一些政策在解决了旧的问题之后,可能带来新的问题。这些,都对成功构建预算管理闭环系统提出了挑战。
  当下的预算管理改革,固然值得肯定和赞扬,但是,我们仍然不能忽视构建闭环系统的重要性。即通过合理的制度设计,将预算管理中的问题和漏洞,在闭合的循环机制下有效化解和封堵。
  其一,在对预算公开的规定上,“按经济分类公开政府预决算和部门预决算”的提法大而化之。其实,按经济分类公开的政府预决算,完全可以更大程度地深入和细化,以利于社会对政府预决算的监督。否则,按经济分类公开的政府预决算,很可能在具体的落实过程中,异化成为部分地方政府钻政策空子的借口。
  其二,《决定》提出“建立跨年度预算平衡机制”,有其积极意义,但风险亦不容忽视。诚然,既往年度预算机制暴露的决策短视缺陷,对新的预算平衡提出了要求,跨年度预算平衡机制的建立可谓应时而生。可是,启动跨年度预算将平衡周期拉长,在满足经济形势发展变化和财政政策逆周期调节需要的同时,很可能会助长地方政府自身的政策冲动,使得预算平衡的难度加大,并因此积累起更大的风险。
  之于当下而言,在《决定》正式打响新一轮财税体制改革第一枪之际,我们期待,对于《决定》存在的局部细节不明晰,相关部门有必要积极研究配套细则的制定,以确保政策的合理性及可行性。
  自古财税无小事,尤其对于每年财政收入高达逾十万亿元的我国,则更是如此。财税体制的任何微小变化,不仅会对我国各级政府财政收支平衡造成巨大影响,而且会直接传导至实体经济的方方面面,可谓是牵一发而动全身。而预算管理在整个财税体制中,恰恰居于基础性的地位,因而,尽快构建预算管理改革的闭环系统,对于我国全局性的财税体制改革至关重要。

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