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积极稳妥实行中期财政规划管理

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  改进预算管理和控制,实行中期财政规划管理,建立跨年度预算平衡机制,是新预算法的重大突破,也是《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的重要内容。中期财政规划是指为增强财政政策的前瞻性和财政可持续性,根据国家中长期发展规划和宏观调控的需要,在确定中期财政政策基础上编制的、多年度财政规划。实行中期财政规划管理,对规划期内一些重点领域政策及所需动用的政府财力作出统筹安排,每年根据情况变化作相应调整更新,强化其对年度预算的约束,提高预算的统筹能力。其管理内容涵盖了预算收支的科学预测、中长期重大事项科学论证机制、部门滚动支出规划、中期财政规划约束和指导年度预算,最终逐步建立中期预算框架。
  为什么要推中期财政规划
  实行中期规划管理,有利于提高政府预算的预见性和透明度,有利于解决由于各部门之间缺乏协调而产生的效率低下和浪费等问题。这种中期视野的财政预算安排,有利于在较长时期内分析财政政策效果,使预算绩效评价更为客观。
  截至2008年,已有132个世行成员国实施了中期支出框架,其中,71个国家实施的是中期财政框架,42个国家实施的是中期预算框架,19个国家实施的是中期绩效框架。从各国的实践来看,中期支出框架的实施对加强和改善宏观调控、统筹使用财政资源、提高财政年度预算水平、强化政策实施效果起到了重要作用。
  通过规范的中期预算编制程序保障预算与中长期规划的衔接,推进以产出和结果为导向的预算管理改革进程,加强了预算和战略计划的联系,预算编制过程中对结果和产出目标的确定都要以国家发展战略计划为依据。在科学预测预算收支的基础上,根据经济社会发展的政策目标和优先次序,制定中期财政政策,合理确定政府中期支出水平和结构,并以此作为年度预算编制依据的财政政策工具和财政管理方式。
  中期支出框架从低到高可以分为三个层次或三个阶段:一是中期财政框架,是指政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标,包括政府在中期内的总收入和总支出预测。二是中期预算框架,是政府各个部门共同参与,通过自上而下和自下而上的协商,制定中期支出的上限,尤其是对中期内支出项目的成本进行估计。三是中期绩效框架。这三个框架一般都要结合年度预算和财政经济发展情况进行滚动或不断更新。大部分国家在实施中期支出框架的过程中,是从中期财政框架到中期预算框架再到中期绩效框架,逐步推进。
  要做哪些准备
  中期规划对于我们是一个全新的制度安排,做好顶层设计极为关键。按照国务院深化财税体制改革对中期规划管理的要求,以及国务院关于实行中期财政规划管理的意见,应做好以下准备:
  第一,中央应出台中期财政规划管理的办法及指南,包括编制程序、规划使用、职责分工等实际操作方面的内容。以新预算法为基础,做好预算管理相关细则制定工作。实行中期财政规划管理,是预算管理制度的一次创新。预算编制方法、编制内容、编制技术等方面都将发生重大变革,部门、单位原有的预算管理制度将不再适用。各部门要提前修订各项预算管理制度,建立和完善预算调整机制,明确预算调整的程序、审批权限和责任主体等,使预算控制的硬约束要求与预算执行的灵活性需要实现有机结合,做到灵活而不混乱。
  第二,推进权责发生制政府会计制度改革。政府会计是预算管理的基础。政府会计不仅记录和反映预算资金的收支情况,提供政府预算资金运行的现状和历史信息、政府财务状况以及政府的资产和负债等存量信息。实行权责发生制政府会计改革,能够为预算管理提供更为全面的信息,更准确反映政府资产、负债、收入、费用等相关情况。
  第三,加快财政管理信息系统建设。一是真正实现财政部门内部、部门间信息共享。进一步完善部门预算编制、执行与总预算会计软件的对接,实现财政系统内部数据的统一性与共享性,提高预算管理的工作效率。二是建立完备的财政数据库,提高预算执行分析和预测水平,为中期财政规划管理提供基础和技术支撑。三是建立预算数据的动态优化系统。四是建立政府资金、资产和负债的信息系统数据库,为编制政府综合报告提供全面准确的基础信息,为准确测算政府运行成本和评价政府绩效提供技术支撑。(作者单位:财政部科研所)

 

 

 

 

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