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年度报告:惩防腐败决策风向标

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  什么样的报告让习近平总书记,省、市、县委书记作出重要批示?什么样的报告在一年内推动多部地方立法出台?
  什么样的报告能促使行政机关、国有企事业单位对有关工作进行彻底整改?答案是:检察机关惩治和预防职务犯罪年度报告。
  年度报告对一县一市一省乃至全国一个时期职务犯罪发生特点、发案规律、犯罪原因及发展变化趋势深入分析,提出体制机制改革、政策调整、制度健全、法律完善等具有全局意义的防治对策,在检察机关推行四年来,为推进惩防腐败体系建设作出了积极贡献。
  各级党政领导寄予厚望
  2010年,最高人民检察院要求各级检察机关普遍建立预防职务犯罪年度报告制度,将其作为实现预防工作重点战略转移的一项重大举措。
  当年10月,最高人民检察院检察长曹建明向十一届全国人大常委会第十七次会议作专项工作报告时表示,各级检察机关在广泛搜集职务犯罪信息、积极开展预防调查、深入剖析典型案件的基础上,对辖区内渎职侵权等职务犯罪总体形势、规律特点、演变趋势等进行全面分析,提出防范对策和建议,每年形成职务犯罪预防年度报告,为党委、政府和有关部门决策提供参考。
  2011年1月10日,浙江省十一届人大四次会议开幕前,浙江省检察院向浙江省委报送了《2009至2010年度我省职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策综合报告》,这是全国第一份省级检察院预防职务犯罪年度综合报告。
  报告呈送20天后,时任浙江省委书记、省人大常委会主任赵洪祝对该报告作出批示:浙江省预防职务犯罪工作思路清晰,措施有力,成效明显,希望浙江省检察机关在今后的工作中,坚持围绕中心、服务大局,突出重点领域、重点行业,不断加大工作力度,深入推进惩防体系建设。
  继浙江之后,江苏省南京市检察院、甘肃省检察院的年度报告陆续推出,各地检察机关也全面启动惩治和预防职务犯罪年度报告的起草呈报工作。
  “各级领导不仅给予年度报告高度评价,同时也对报告寄予了厚望。”最高检职务犯罪预防厅负责人告诉记者,年度报告制度推行之初,在领导层、全系统乃至社会上已经开始引起重视,各界普遍认为,这是一项牵动全局、能够在社会治理和制度创新上取得重大成效的工作。
  中国人民大学法学院教授李学军也曾表示,年度报告制度无疑是检察机关法律监督职能的具体体现和创新,它对地区职务犯罪发生情况的分析、对发展趋势的预测、对防范对策的建言,显然能够为决策层提供一手的、鲜活的参考资料,为完善现行体制和制度提供很好的建议。
  2011年12月,最高检印发《关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意见》,对年度报告的总体要求、主要内容、工作程序、落实与运用等作了明确规定,并强调每年在各级人民代表大会召开前,各级检察机关都要撰写惩治和预防职务犯罪年度报告,分别呈送党委、人大、政府等有关部门。
  据统计,惩治和预防职务犯罪年度报告制度实行至今,最高检和地方各级检察机关共完成并呈报年度报告8846件,分别得到习近平总书记等中央领导以及地方107位省级领导、1221位市级领导、7003位县级领导的重要批示。
  分析直指要害,建议中肯务实
  记者仔细翻阅了一些年度报告后发现,各地报告既有相对统一的体例格式,同时又紧密结合了当地的实际情况。除了翔实的数据、周密的论述,还穿插了大量生动的案例和直观的图表。
  在长达23页的《2010年上海市惩治和预防职务犯罪年度报告》中记者看到,这份报告综合运用了量化分析、图表分析、实证分析、统计分析等方法,通过对相同、不同案件的分析比对查找出共性问题。
  例如,在统计2010年全市查办职务犯罪案件涉案人员的学历和文化层次情况时指出,涉案人员不乏教授、博士、高级工程师、会计师等专家型人才。2004年至2009年,上海市共查办专家型人才职务犯罪案件56件56人,年均9.3件9.3人,但2010年,该市查办专家型人才职务犯罪案件32件32人,数量达到往年的3.4倍。报告据此指出,专家型人才职务犯罪应当引起高度重视,须加强对这类人员的廉政警示教育。
  各地检察机关撰写的年度报告不仅根据本辖区内具体情况量身定做、直指腐败要害,同时报告提出的对策建议也是十分中肯务实的。
  记者在翻阅各地报告中看到,云南省安宁市检察院撰写的《2011—2013年惩治和预防职务犯罪工作报告》指出,“小金库”是导致职务犯罪的罪魁祸首,纪检监察部门应加强内部审计监督的力度,坚决铲除“小金库”赖以生存的土壤。湖南省衡阳市检察院撰写的《衡阳市2013年度查办和预防职务犯罪情况、预防对策和发案趋势综合报告》提出,在查处的贿赂案件中,往往不乏人大代表、政协委员的身影,建议取消涉案人大代表、政协委员资格,保持人大代表、政协委员队伍的纯洁性。
  “不保留、不回避、不护短,切切实实地向地方党委、政府和有关部门提出对策建议,正是年度报告的可贵之处。”职务犯罪预防厅负责人说。
  成果转化引发多米诺效应
  2013年,江苏省苏州市相继出
  台了《苏州市党员领导干部防止利益冲突暂行办法》、《苏州市国有投资建设工程项目招标及相关政府采购失信惩戒办法(试行)》两部地方法规,并对《苏州市生态补偿条例》重新作出修改完善。
  上述三个地方法规的出炉得益于苏州市检察院2013年1月2日向苏州市委、市政府呈送的《2008—2012年度苏州检察机关惩治和预防职务犯罪案件综合报告》。报告直指繁荣发展背后利益冲突视角下苏州市职务犯罪案件的主要类型,明确提出预防工程建设、生态环保等领域职务犯罪的对策建议。
  “年度报告的生命在于落实、运用。”职务犯罪预防厅负责人对记者说,实践中,各级检察机关在报告中提出的预防对策建议得到了地方党委政府的积极落实,有的推动了有关部门建立健全相关制度,有的更是推动了本级人大制定地方性法规或规范性文件,促进了党委、政府加强和实施监督制约权力运行的顶层制度设计和法治建设。
  据统计,仅2014年1月至9月,各级检察机关就制作了惩治和预防职务犯罪年度报告和其他预防报告7378件,推动建立制度3212件。
  年度报告的有关对策建议,有的即便是一两句简单表述都能引发多米诺效应,在转化和运用中不断向更深层次推进,最终促使滋生腐败的源头性、根本性、基础性的问题得到解决。
  2012年12月21日,吉林省吉林市十五届人代会一次会议召开前夕,吉林市检察院向吉林市委、人大、政府、政协、纪委、政法委同时报送了该院撰写的关于惩治和预防职务犯罪2012年度报告,报告中关于实行“医药分开”和“阳光采购”制度的建议引起各部门领导高度重视。
  报告中披露,在该年度检察机关立案查办的26人医疗卫生系统职务犯罪案件中,涉案医生均在开具处方过程中使用特定药品收取贿赂。药品经销商在行贿时明确向医务人员表示“希望医生在临床过程中多开些他经销品种的药”,造成医生在治疗过程中,对个别患者用药剂量增大。报告建议,全市卫生主管部门及有关医疗单位实行“医药分开”和“阳光采购”制度,推进医疗卫生公益化进程。
  针对该报告中反映的问题,2013年初,吉林市食品药品监督管理局绘制了药品经营、医疗器械许可审批流程图和药品市场、医疗器械、药品安全监管等监管执法人员监督流程图以及违法处罚表,完善药监系统内部监督制约机制。随后,吉林市卫生局出台《关于对市直医疗卫生单位基建工程、器械设备、药品等政府采购项目开展二次议价的实施办法》,对药械采购行为作了硬性规范。紧接着,吉林市中西医结合肛肠医院进一步完善“药品目录制定程序”“目录内外药品采购流程”等制度,编制了《采购手册》,将招标采购活动置于阳光下。该市昌邑区卫生局等11个卫生行政主管部门和磐石市医院等12个医疗单位,结合实际落实检察建议措施,并将落实情况函告了检察机关。
  这种引发多米诺效应的例子,在各地检察机关撰写的众多年度报告中不胜枚举。
  2011年,广西壮族自治区检察院呈送的惩治和预防职务犯罪年度报告推动了自治区政府和农机局、财政厅改革农机补贴结算方式,并被农业部农机司在全国推广。同时,在有关部门的积极配合下,广西三级检察机关大力开展专项工作,次年,农机系统职务犯罪发案率同比大幅下降,有效遏制了该领域职务犯罪持续上升态势。
  专项报告、多年度报告做有益补充
  今年10月,最高检职务犯罪预防厅组织了首届全国检察机关惩治和预防职务犯罪年度报告评选活动,来自各地检察机关的10篇专项预防报告获评十佳。
  记者发现,惩治和预防职务犯罪年度报告制度实行以来,各级检察机关在做好年度报告的基础上,还针对专项工作和解决突出问题,撰写和呈送了大量专项报告和多年度报告,作为年度报告的有益补充。
  各地检察机关可以根据形势和工作需要,及时提出类案、行业、领域职务犯罪情况以及检察机关开展专项工作情况的专项报告,充分发挥专项报告及时性、灵活性和针对性强的优势,突出主题,提高效率,把一些易发多发行业领域职务犯罪等突出性问题尽早反映、尽早报告、尽早解决。而多年度报告,则通过对多年的职务犯罪状况对比,强化犯罪发展趋势特征分析,有利于提出中长期的惩治预防对策和建议。
  2013年,山西省检察院撰写了《山西省2008—2012年煤焦领域职务犯罪情况分析调研报告》,在呈送省委、省政府的同时,还转发给了20余家省属国有企业负责人。
  报告收集了山西省检察机关5年中查办的一批在全国、全省产生重大影响的煤焦领域职务犯罪案件,并对发生在全省煤焦领域案件的总体情况从罪名分布、涉案人员身份级别、犯罪金额、犯罪案件走势、犯罪人员判处刑罚等方面进行了分析,同时提出建立国有煤企规范、科学和安全、高效运行的长效机制,以及建立遏制煤焦领域职务犯罪高发的长效机制等对策和建议。
  “有关煤焦领域职务犯罪的内容,其实在山西省检察院以往撰写的年度报告中都有所提及。系统梳理5年的案件情况,是通过精细化的定量分析促使定性分析得出广泛而深入的结论,从而使定性更加科学、准确,真正发挥预防的实在价值,引起政府和有关部门的足够重视。”山西省检察院职务犯罪预防处负责人告诉记者。
  记者翻阅一些年度报告和专项报告也发现,一些地方的惩治和预防职务犯罪年度报告综合了当地检察机关已撰写的多个专项报告的内容。而有些地方的检察机关则是把原来撰写的年度报告中的专门问题进行拆分,重新做深做细各个专项领域的预防报告。
  2013年,北京市检察院撰写2012年度职务犯罪侦查和预防工作报告后,全市检察机关预防部门整合全市资源和力量,按照“统一指挥、纵横联动、上下一体、成果共享”的预防一体化工作模式,在司法、医药、国有企业等十大领域开展了全市统一的专项预防调查,分别撰写了专项预防报告57份,其中有43份获得了当地“一把手”的批示,促进多家单位形成制度整改70余项、行业整改27项。
  目前,各地检察机关不仅保质撰写并按时呈送年度报告,一些地方也探索试行将报告向人大代表、政协委员和相关部门以及社会公众广泛公开。四年的实践证明,惩治和预防职务犯罪年度报告制度,对推进党委领导下的社会化预防发挥了巨大作用,相信在有关部门和社会公众的积极参与下,该项制度将会在推动预防职务犯罪的广度和深度上发挥更大的作用。

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